美国民主体制最主要的问题是,它过度强调分权,因而大大降低了政府的施政效率。第二个问题,在于金钱政治的权重太大。
这世界上到目前为止,尚没有完美的政体。这里的一些答案给人的感觉就像,面试官在面试中问:“你觉得你最大的缺点是什么”,而应聘者答道:“做事太认真”。如果了解一下美国政治,就会发现,问题还真不少。否则也不会有一大票政经学者在研究解决方案了。
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美国是一个幸运的国家。它的四周,从一开始就没有强敌。固然入侵加拿大而被烧了总统官邸,英国人也是既没兴趣也没能力跨海征服美国,美加战争中加拿大一方主要还是当地民兵提供了坚强的后盾。
所以,对于美国的民众而言,当时面对的是这么一种情况:
美洲大陆上有着充足的发展空间,资源和土地的供给都十分充沛。
周边没有强邻,几乎没有国家受到侵略的风险。
那么,对于他们来说,政府的价值就大大下降了。要知道,对于民众来说,最需要政府的,是公共服务供给、税收和二次分配以及国防。18世纪时,各国普遍的公共服务都十分稀少。当时发展空间巨大,一次分配的机会是非常均等的,民众对于二次分配的需求并不大。在18及19世纪大部分时候,找对方向,艰苦努力,基本都能得到至少小康生活。而国防,如前所述,并没有什么需要。
因此,那时候的美国民众,并不大需要政府。依赖于市民自我组织,往往就足够了。然而,完全不设政府也是不合适的。毕竟还是需要以防万一。因此,他们需要的是守夜人政府,是一个必要的时候能出来组织应对危机,而平时最好什么事情都不要做的角色。
在这种条件下,民众设立的政治体系,更强调分权(Separation of Powers)和制衡(Check and Balance),用以保证政府不能利用手中的权力侵害民众利益。当任何一个分支行事不当时,另外一个或两个分支总能将其阻止。
这个体系远没有一些过度吹捧它的人所描述得那么美妙。大家可以明白,政治体系的分权,是以效率为代价的,而制衡,固然能防止政府做坏事,也能防止政府做好事。
当政府在社会和经济发展中的作用并不显著的时代,这种安排当然是好的。但是当时过境迁,越来越需要政府有所作为的时候,这种制度安排的弊端也就开始显现了。
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美国的分权使得,司法(法院)、立法(议会)、行政(行政机构)三者相互独立。
这三者的权力却没有完全清晰的分界线。
司法当局可以利用其手中对宪法的解释权来更改实际司法规则,从而实现所谓“第二立法机构”的职能,或所谓“影子立法”。其结果就是,美国的司法规则,可以由一个非民选的机构进行更改。
有时候,这是好事,比如最高法院曾经判决种族隔离非法,加快了社会发展。
但这并不一定总是好事。比如当年也判定过黑人不得和白人结婚,判定过企业政治捐款无上限。
就在最近的判定同性恋婚姻合法的判决之中,一位持反对意见的大法官就说:“你(持赞同意见的大法官)以为你们是谁?”他的意思是,这些大法官根本无权按照自己的价值观肆意“解读”宪法,并以此来对法律体系进行显著的修改。
立法权,是议会的。然而这种“第二立法”行为,实际上损害了议会一般工作的效能。一些在议会里战败的少数派,总可以去法院起诉相关法案违宪。而违宪诉讼旷日持久,耗费不赀。非但如此,法院还是“行政否决机构”。行政当局做出的任何行政决议,都有可能被人以“违宪”而起诉到法院。这带来的社会成本极端高昂。(欧洲政府违宪审查的启动门槛就相对较高)
本来三权分立的格局是:立法机构为民众和行政当局划定行为的界限,而司法当局负责管理这个界限。然而由于英美法系的判例的重要性,以及美国宪法的模糊性,再加上由早先的最高法院所创立的先例。司法机构干涉行政和立法的手段已被滥用。
本来,同性恋婚姻是否合法,是一个需要共识的事情,应该由立法机构来完成转变。然而这里法院却越殂代疱,把几个非民选的大法官的意志强加于整个国家之上。即便同性恋婚姻合法化是一个进步的举措,这种手法也应该引起警觉。毕竟,最高法院的判决,历史上并不是只有光鲜的一面。
同理,立法分支也可以干涉行政分支。而立法分支的内部,又有诸如阻挠议事(Filibuster)等少数派制衡多数派的手法。
一个分支的效率越低,利益相关者就会试图寻求另一个分支来“快捷地”解决问题。而一旦后者形成惯例,分支之间的权力就会相互越界。阻碍各自的工作。
美国前两年政府停摆,也是一样的道理。医保法案已经通过了,生效了。为了扼杀这个已经走完了法定程序的法案,共和党的一部分人用各种手法硬生生让联邦政府因“资金链断裂”而停摆。这个结果无论如何不是民国民众想要看到的。别的暂且不说,当时所有国家公园全部关门(犹他州为了让旅游业者有饭吃,不得不给联邦政府交了一笔巨款,用以保证国家公园继续营业),政府职员工资停发。有些政府雇员因此无法付出房贷按揭,为了不丢掉房子不得不获取高利息的临时贷款。
有一些过于崇拜美国体制的人,居然能将此也说成是民主的优越性,实在是让美国人听了都会脸红。
美国的体制,近年来越来越体现为所谓“否决政治”(Vetocracy),就是说,三个分支之间,甚至是一个分支内部的不同势力之间,只要谁不喜欢一个政策、规章,就多半能一票否决、让它完蛋。于是政府想做点事情就越来越难。
美国的总统大选和国会大选在时间上恰好错开(总统任期到一半的时候国会改选),这经常导致国会和行政机构分属不同党派,更加大了政治扯皮的可能性。在这一点上,欧洲政府的组织形式,可能更符合一般的需要。但是欧洲议会制政体一定就比美国好吗?这也未必。正如前面所说,这世界上还不存在完美的政治体制。
这一部分内容,可以阅读《政治秩序与政治衰败》、《The Fourth Revolution》来了解。
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至于金钱政治,近年来颇有些朋友矫枉过正,觉得美国没什么金钱政治。
固然资本家的金钱不能决定谁当选。但是这并不意味着钱买不来资本家需要的政策。
美国最高法院取消了公司的政治捐款金额上限。于是资本可以多头下注,还可以通过超级整治行动委员会这种掩耳盗铃的东西来对民众施加影响。
这个方面,相信看过《纸牌屋》的人都已经有所体会了。
当然,我们不能说这种制度安排绝对不应该存在。但有意思的是,美国左翼和右翼经济学家以及一些政治研究学者在这个问题上的观点却相当一致,他们都认为应该消灭金钱政治——尽管他们偏好的手段不一样。右翼希望通过削减政府的权力、简化法规,而左翼希望加强监管以及通过立法来禁止。
这个问题可以阅读《不平等的代价》、《A Capitalism for the People》、《曾经的辉煌》等等。不同派别的解决方案都很有意思。
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这两条问题的一个集中体现就是所谓Dodd-Frank华尔街改革与消费者保护法案。
金融危机以后,华尔街捅了这么大的篓子,民众都想规范金融立法。然而,要这么一个利益牵连甚多的法案得到通过,必须要很多的议员同意,这种事情,必然牵扯到很多具有实质否决能力小团体。要大家能同意这个法案,都得要有各自的实质利益在里面。墙内吃亏墙外补,得罪了华尔街就要取悦其他金主或选民团体(否则下次竞选的钱、票从哪里来?)。于是各个议员小团体都往里面加入符合其他金主或选民团体利益的条款,很多都和华尔街改革以及消费者保护毫无关系。于是这个法案就膨胀到了2300页之巨。
那么银行界搞不定立法了,当然也不会俯首认输。他们就跑去法院起诉说这个法案违宪。官司打了整整三年,才被法庭驳回。
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在民主体制之中,目前比较受推崇的主要是北欧国家的政治体系。福山都公然宣扬要“达到(成为)丹麦”(Getting to Denmark)。建议不要总把眼睛放在美国一个国家的政治体系上面,更不要认为这是完美的。