古代中国有句话：官不修衙。
在清代，工部主管全国的工程事务，下辖四司，分别为营缮司、虞衡司、都水司和屯田司，其中各种修理工程由营缮司负责，包括坛庙工程、城垣、公厩、仓厫、营房等。“官不修衙”中的“修”，包含修旧、建新两个方面，主要指修旧。既然是修衙，就离不开钱粮物料、制度标准。顶层制度怎样来设计，很能体现出朝廷对于修衙的实际看法。
《乾隆会典》卷七二记载了在京部院衙门和地方官廨修理的基本程序。其中，在京部院衙门的维修程序是，由各部门按规定向工部行文，工部派人核估经费、会同修理。竣工后，工部另外派人验收并报销经费，明确保固期限。如果违反规定行文，或者虚报冒领者，就要追责。据清代《钦定工部则例》，在京衙署的保固年限为15年。具体来说，在京各衙门自修竣之日起15年内，如果出现质量问题，要由原承办官员赔修；15年至25年之间，如果出现糟朽渗漏的，由该衙门自行筹款修理，通常需要官员捐俸维修；25年之外出现问题的，“始准奏明动项兴修”，也就是奏请朝廷批准，从国库拨款兴修。
关于地方修理官廨，《乾隆会典》将其分为小修和大修两类。小修的责任在地方，由各级官员自行“随时黏补”；大修及增建衙署的责任在朝廷，由地方的总督、巡抚行文工部核准，“动帑兴修”，竣工后奏销，官员离任到任，修理衙署的情况要入册交代。地方官员如因强制下属修衙以致“累及兵民者”，文官以科敛律、武官以克减律论罪。
不难看出，清代关于修衙的制度设计，主要包含六个方面的因素：一是责任主体，有关地方和部门负责申请修旧建新或自行修补，工部负责项目评审、经费预估、竣工验收与经费核销；二是保固期限，从工程竣工之日起算，由是否达到一定的年限来判断是否应予修理，以及采取怎样的措施；三是行文程序，在保固期限以外，只有各部院衙门或地方总督、巡抚级别的官员，才有资格向工部行文修衙；四是经费渠道，小修的经费不纳入财政支出，由各级官员自行负担，只有经朝廷批准的大修和兴建项目，才允许动帑兴修；五是批准权限，是否大修及新建官衙，决定权在朝廷，各部院及地方官府无权决定；六是责任追究，工程质量如不达标，实行经济处罚、终身追责；各级官员如果借修衙之名行贪腐之实，要予以严惩。这六个密切相关的因素中，最关键的因素即经费渠道。
众所周知，我国古代建筑多为土木结构，风吹、日晒、雨淋、水灾、地震等自然因素，以及各种人为因素的共同作用，很难保证衙署建成后一二十年内不出问题。在法定保固期内，衙署一旦出现开裂渗漏等问题需要修理，要么由原承办官员赔补，要么由衙署官员自行负担，这相当于把日常修理衙署的责任和经费负担转移到各级官员身上。《钦定工部则例》规定，地方各级官员衙署如果在保固期外倾坏的，允许借钱修理，从养廉银中扣还。道府限借1500两，分3年扣还；丞倅州县限借1000两，分4年扣还；首领佐杂限借200两，分8年扣还。
朝廷还规定，各省驻防官兵所住房屋，如果年久失修倒坏，允许其借银修房，按官阶高低设置不同的借款限额：协领（正三品）不超过240两，佐领（正四品）不超过200两，防御（正五品）不得过160两，骁骑校（正六品）不超过120两，笔帖式不得过80两，兵丁则可借1年钱粮，借款分8年从官兵俸饷中扣还。修衙要借钱，借的钱要从俸禄中逐年扣还，说到底，还是自费维修。
我们知道，经济学当中有一个基本的假设，就是“理性经济人”，意思是经济决策主体充满理性，所追求的目标是使自己利益最大化。从这个角度来看，修衙从官员个人利益上是很不划算的事情，各级官员难免“以传舍视官署”，也就是把办公用房或官家住房当作旅店一般看待，有谁热心自己垫钱维修？如果没有房倒屋塌、闹出人命的危险，最优先的选择就是维持现状。这是逻辑推论的结果，那么，实际的情况是怎么样呢？
翻开清代官修地方志，书中记载的年久失修、破败不堪的官衙比比皆是。以江苏为例，成书于雍正年间的《浦江县志》，详细记载了县衙及其附属建筑的状况：县署堂东的主薄署“裁圮”，西边的幕厅“久圮”，旌善亭、醮楼“今废”，培春窝、后乐亭“俱圮”。“圮”字音“匹”，意为毁坏、倒塌。县衙及其附属建筑倾颓损毁的情形，在当时已经引起地方官员的担忧。
《浦江县志》里有一段话，很值得玩味：“官必有厩，以为视事临民之所，不可以不严也。浦之公署，向惟盐司宦客所按历，仅足观焉，他则环堵萧然，不蔽风日，将改作耶？难乎其为下，必仍旧贯；难乎其为上，然则如之何而可饬其旧、渐图其新？俾上安而下不病，斯为两全。不然而大兴土工，则浦乃疲邑也，其何以供命？”这段话大意是说，官员必然要有办公用房，作为处理公务、接洽百姓的场所，不可以不严整。浦江的官府景象萧条破败，难以遮风挡雨，但说到重修，上下都很为难，怎样才能修理旧貌、逐渐更新，使得上下都安心，方为两全。如果大兴土木，浦江该怎么办呢？显然，当时人们已经注意到，县衙年久失修影响到正常办公，但说到维修，又一筹莫展，拿不出什么好办法来。
浦江县官衙失修破旧的状况并不是孤证，我们再举六合、溧水两县的例子看一看。成书于乾隆年间的《六合县志》中，详细记载了六合县衙公署的兴废情况：“以上为送往迎来之所，旧志所载，亦可谓门宇洞厂、堂舍整肃矣，然皆久废；公馆经兵燹之后，倾圮殆尽。”官衙如此破败不堪，书中感慨道：“夫古者立国，有宿、有舍、有候馆，诸侯于外臣且然，况属官之事其上乎？今略其旧制，而特详其地舆，其始建之人，诚有待于后之修废举隳者矣。”显然，六合县也痛感官衙破败之弊，但同样没有办法，只好寄希望于继任官员能够把修理县衙这块烫手的山芋接上。
在溧水县，县衙的正房从顺治十一年（公元1654年）知县闵派鲁鼎建以来，就一直没有动过，“惟左右屋多有倾圮”。《溧水县志》成书于乾隆年间，此时距离顺治十一年已超过半个世纪，这么长的时间里都没有维修过官衙，就难免多有倾坏了。对此，地方官员的态度是，“兹备录修建年月以存昔人创造之制。其现在房屋间数，另载于后，将来或随时捐修，或请项动修，是在后人之不以传舍视官署者”，他们同样只肯作详细记录，至于修衙的任务，就像接力棒一样接过来，再传递下去。
县里的情况如此，朝廷各部院及派出机构修衙的情况也不容乐观，同样面临缺乏经费保障的问题。据《光绪朝朱批奏折》，光绪五年（公元1879年）十一月，总管内务府大臣绍祺因内务府公所房屋“不堪棲止”，奏请预支内务府官役人等俸银进行修理。这批房屋始建于乾隆年间，位于口子门外丰壁店，共四十余间，是内务府官役人等的“养病公所”。百余年来，“房间坍塌，几至无存”，亟需维修。内务府自知此时乃多事之秋，财政吃紧，“不敢请项修理”，但如果由众官役出资捐办，“力有不及”，两下为难。不得已，绍祺只好奏请按八成预借内务府官员、茶膳上人、拜唐阿等一年的俸银，分作八年扣还。这项奏折虽然获得批准，但维修公所的负担还是落在众官役的身上。
几乎在同一时间，位于千里之外的西藏，两位大臣同样在为维修的事情伤脑筋。光绪五年（公元1879年）十二月，钦差驻藏办事大臣松溎、驻藏帮办大臣色楞额联名上奏朝廷，申请修理官衙，原因是：“两衙署自建盖后，从未黏修，值班官兵等住房坍塌过甚，无处棲止”。这两位正副职官员，其衙署大堂和值班官兵住房到底破烂到何等程度呢？奏折中说，“木植糟朽，窗棂破坏，若不及时修整，实无处办公”，快要栖身无所了。
经过一番勘查，松溎和色楞额打算先拣紧要的地方进行维修，共需银3400余两。但他们心里很清楚，此时国库紧张，“难以请项修理”。这下问题来了：修衙的钱从哪儿出？他们想了个办法：向当地街市各铺商借银3000两，另外400余两从自己的俸银和养廉银内贴补。自掏腰包也就罢了，借别人钱总归是要还的。他们一查，每年街市官房有租金960余两，于是计划每年从中划拨500两给铺商还钱，分6年还完。
有读者朋友可能会问：既然如此，为什么不将3400两银子全都从官房租金中划拨，总共用7年还完不就可以了吗，驻藏大臣何必还要从俸禄中贴补修衙？笔者以为，修衙费用全部从官房租金中解决看似可行，实则与朝廷主张的官员应当主动捐俸修衙的理念不符，所以他们必须要从俸禄内拿出一部分来，这才勉强说得过去。最终，他们的奏折得到批准，解决了没钱修衙这一老大难问题。遥想当年，堂堂钦差驻藏办事大臣，衙门破得没钱修，不但要自己垫钱，还得向民间借钱，所借之款要数年才还得上，简直匪夷所思。
由于缺乏经费保障，修衙一事在清代显得颇为尴尬。我们可以将修缮公厩与仓库、城垣作以比较，就会看得更加清楚。根据《乾隆会典》，同样是需要维修的工程，仓场侍郎每年从户部预支经费，如有仓库破损，“随时修葺”，这属于不可耽误的刚性支出；各地的城垣如有倾圮，地方官员须勘查明白，在农闲时组织修缮，“有玩视不修不报者”，会遭到弹劾，这属于保障基本民生。与之相比，修衙既不属于刚性支出，又不属于民生范畴，如果不到非修不可的地步，那就先紧着别的项目支出。这种因经费掣肘带来的衙署破旧景象，很能说明官不修衙的重要原因：很多时候不是不想修，而是没钱修。
清代官员对修衙普遍持消极态度，除经费掣肘外，还有一个重要因素，即缺乏制度标准体系。虽然清代规定，衙署符合一定条件和程序的，可以奏请大修、新建并由国库开支，但实际情况却并不这么简单。由于缺乏一整套客观明晰的制度标准体系，官衙是否需要兴修，审批机构往往跟着感觉走，凭借请款多少、到没到保固年限等因素，就简单地作“一刀切”式的判断，主观随意性很大，至于衙署破损的客观情形与办公的实际需要，反而被搁置一边。这种情形下，官员奏请修衙乃高风险事件，挨批评、受申饬时有发生，不但经常被认定为浮报冒领、借机自肥，弄不好，连项上顶戴都保不住。我们举几个实例看一下。
乾隆四十八年（公元1783年），工部奏销节慎库收发钱粮月折。其中，理藩院修理衙署工程处行文，拟领取出运渣土款项，这引起乾隆不满。乾隆认为，理藩院修理衙署一事，已经安排大臣督修，所有动用银两应当另案报销，为何还要在工部月折内单独开列出运渣土费用呢？他认定，月折中的这一报销项目属于承办官员和工部司员虚报冒领，下旨今后凡此类款项，一律不准报销（《钦定工部则例》）。
有一位马兰镇总兵，名叫爱星阿。乾隆五十六年（公元1791年）十二月，爱星阿奏称，各处行宫木料“间有糟朽，油饰爆裂，墙垣地面，亦有酥堿”，于是奏请将各处行宫交由总理工程处派员勘修。按理说，这样的奏折，属于职责范围内的正常请示，但乾隆闻奏，不但没有采纳，反而予以申饬：常有工程人员借口油饰剥落、地面酥堿，浮报冒领形成陋习；剥落酥堿十分常见，“原属无碍”，怎能听任浮报、“致兹靡费”？乾隆给出的解决方案是：只需将渗漏之处堪估粘修、“略为勾抿，以防雨水浸渗”即可，其它不用管，而且今后类似工程，都照此办理。结果，爱星阿在皇上那儿碰了一鼻子灰。过了半年多，内务府大臣永琅等奏，“查勘乾清宫等处渗漏糟朽处所，请率领司员妥协修理”，乾隆下旨：如果渗漏之处从前没修过，可以修；如果此前修过且时间不长，“复有漏损之处”，即由原承办人员赔修，要求内务府大臣对此进行确查。
乾隆五十七年（公元1792年）三月，两江总督书麟奏请修理江都、兴化两县的营房，理由是：江都县的营房于乾隆四十八年、五十年修理后，“现已坍倒应修”，兴化县的营房于乾隆五十三年修竣，“现今倒卸，勘明应修”。乾隆闻奏颇为不满，认为“向来修理营房，俱有一定年限”，现在修竣不到十年就要维修，显然是“借此为名，欲沾余润，而该县亦扶同朦混”。乾隆严厉批评这位封疆大吏“并不亲身查验，又不派大员履勘”，就贸然奏请维修，“殊属非是”，命书麟迅即查清下属是否通同舞弊，以及为何不遵年限请修，一并覆奏。显然，乾隆判断是否需要维修的标准就是保固年限，不够年限就奏请修衙，即将其定性为“彼此分肥，其弊显而易见”。此时，当地营房是否确需维修以及事情原委如何，似乎已变得无关紧要。圣意已决，这位两江总督就只有认倒霉的份儿了。
还有一位名叫三和的工部尚书，他的遭遇比起书麟，可谓有过之而无不及。据《乾隆朝上谕档》，乾隆十四年（公元1749年）七月，紫禁城内箭亭附近施工，有人捡得水晶私自售卖被抓。乾隆闻奏生气了：三和，你事先不是说此地没有埋藏官物吗？而且为啥事后不报告？可见工作不尽心。一个月后，武英殿前桥东岸的一个小工程，三和奏称，需用银一千三四百两，坛庙工程需银三十余万两。听说要花这么多钱，乾隆很不高兴，再次对三和进行了严厉批评：分明是审核把关不严，听任下属滥估。几个月后，又因为一点别的事，乾隆新账旧账一起算，下旨：三和别当一把手了，改任副职工部侍郎，另调兵部尚书哈达来当工部尚书。
平时修衙没有经费保障，要自己垫钱，奏请修衙缺乏制度标准，有较高风险。如此一来，清代官员普遍视修衙为畏途，不愿修、不敢修、不想修。那么，完全不管修衙的事，是不是就平安无虞了呢？也不一定。乾隆五十七年（1792年）八月，直隶总督梁肯堂奏称，苏州至永平一带，“营房墩台被冲倾圮，州县营员均未具报请修”，而前任提督阎正祥也没管这事儿。乾隆闻奏，斥责地方文武官员不随时报修，身为提督的阎正祥竟敢不向上级报告，于是责令阎正祥和地方官各赔一半，“以示惩儆”（《乾隆朝上谕档》）。如此看来，报修有报修的麻烦，不修有不修的风险，修衙这事儿确实不好办。
前面所举的，多为因修衙而遭到批驳申饬的事例。当然，也确有官员出于公心，力主朝廷拨款修衙并成功的，我们看一个例子。光绪五年（公元1879年），朝廷正式任命铭安为吉林将军。当时吉林将军辖区，是关外三将军中幅员最为辽阔的。铭安除大力整顿当地社会治安外，还力主增置民官、画疆分治，因而奏请“添设各官廉俸、办公、役食等项，并修造城池衙署工程”（《光绪朝朱批奏折》），共需朝廷拨款十万余两银子。奏报朝廷后，经各部会议研究，户部提出了不同意见，认为请款过多，所需经费应当按照折扣章程，减扣发给。
为此，光绪七年（公元1881年）七月，铭安和副都统玉亮联名上奏，坚持主张按照此前议定的数目发给实银。关于兴建衙署，奏折中说道：“厅、县为刑、钱所汇，案牍繁多，地址房间，势难过隘”，“至于佐杂各官，既系公所，亦须略具规模”，再加上人工费用较贵，如果再加以折扣，“更属不能兴办”，因此坚决主张按实银给发。他们作了估算，“建造衙署监狱，共需工料实银三万数百余两”，连同修建城池费用，“需实银八万数千余两”。
八万多两银子可不是小数，从哪儿出呢？当时吉林各处因稽荒地而收取荒价，存银十五万余两。他们建议，修造城池衙署工程所需经费从荒价中支出，即可不必动用朝廷正项开支。为了确保奏折获批，他们强调了三点：一是所需经费已详加核实、杜绝浮冒，“万难再加折扣”；二是无论关内关外，其他地方不得援以为例；三是边疆安定至关紧要。最终，这份奏折获得批准，吉林修造城池衙署工程等项的经费才算有了着落。后来的事实证明，铭安的方略是正确的，对于稳定和开发吉林作出了重要贡献，这笔修衙的银子没有白花。
历史是一面镜子。办公用房管理是机关事务工作的重要内容，从现代机关事务管理的角度来总结“官不修衙”的功过得失，笔者以为需要处理好以下几重关系。
一是依靠觉悟和依靠制度的关系。从《大清会典》《钦定工部则例》等书中不难发现，清代对于修衙问题，从制度设计上讲，秉承的乃是这样一个逻辑：衙署乃各级官员办公栖止的场所，如有渗漏破损，官员出于奉公之义，理应自掏俸禄及时维修，只要平时修缮到位，即可确保衙署运转无虞，不必额外麻烦朝廷。这种逻辑看似合理，实则没有考虑当事人的正当利益，只寄希望于靠各级官员的觉悟来维系衙署正常运转。这意味着，官员无论官阶高低、在哪任职，都对修衙承担着近乎无限的责任，事实证明这是行不通的，遍及各省州县的破旧官衙就是明证。邓小平同志曾指出，靠觉悟，不计利益，对少数人可以，对多数人不行；短时间可以，长时间不行。因此，现代机关事务管理在讲觉悟、讲奉献的同时，更要通盘谋划、做好顶层设计，靠合理完备的制度来做好管理、保障、服务工作。
二是经费保障和制度标准的关系。前面我们举出若干事例，来分析“官不修衙”的内在原因，关键因素有两个：一是缺乏必要的经费保障，二是缺乏相应的制度标准体系。对于修衙来说，这好比是车之两轮、鸟之两翼，缺一不可。各级官员缺乏修衙的经费保障，想修却没钱；即便到了衙署倾坏、难以正常办公的地步，按程序向朝廷申请拨款，也可能因不到保固年限等简单理由遭到否决。围绕着修衙，修还是不修、小修还是大修、急修还是缓修等，缺乏客观明晰的制度标准体系，往往一事一议、可允可否，影响精准施策。“小洞不补，大洞吃苦”，等到官衙年久失修、彻底倾坏，新建往往意味着更多的经费支出。因此，现代机关事务管理将经费、资产、服务纳入集中统一管理范畴，在必要的经费保障的前提下，构建具有刚性约束力的科学化制度标准体系，就显得十分必要。
三是官员修衙和吏治臧否的关系。清代围绕修衙问题，一个突出特点就是将修衙与吏治挂钩，并保持高度的敏感性。我们翻看《大清五朝会典》，顺治、康熙两朝，对于修衙的制度规定都相对简略，只是在谁负责估算、谁负责维修、谁负责核销等方面有所不同，大体属于工程范畴的事儿。到自雍正以降，情况就陡然不同，修衙与治吏挂上了钩。雍正二年（公元1724年）规定，严禁官员到任后向兵丁百姓摊派修衙的任务，如有违反，上司必须据实参奏，文职按照科敛律、武职按照克扣律治罪；上司如有包庇，或勒令下属修理衙署的，一并治罪；官员离任，衙署内的公家物件，一并移交接任官员，“倘物件被家人毁盗，将家人照毁盗官物律治罪”，并且由原任官员赔偿。还规定：衙署内遇有官事，必须按照时价给予铺户、工役，“倘有不肖官员，肆行科派，扰累小民者，上司即指名题参，从重治罪”，上司如包庇或失察，一并治罪。这一制度，是为了防止官员借修衙之名，行贪腐之实，在不法官员和普通兵民之间建起一道制度的防火墙。
“官不修衙，客不修店”这句老话，看似寻常，实则耐人寻味。古人云：“以铜为鉴,可正衣冠；以古为鉴,可知兴替；以人为鉴,可明得失。”（《新唐书·魏征传》）在新的历史条件下加强办公用房管理，需要我们以史为鉴，总结“官不修衙”的经验教训，处理好依靠觉悟和依靠制度的关系、经费保障和制度标准的关系、官员修衙和吏治臧否的关系，从而为机关高效运转服好务，为社会和人民群众服好务。
作者单位/国家机关事务管理局 祁峰